國土部出臺意見，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

請進社會力量　破解“空城”難題(政策解讀)

舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房，建筑危舊，設(shè)施落后，環(huán)境臟亂，群眾意見大;閑置浪費現(xiàn)象存在，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)“空城”“鬼城”……改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)雖取得突飛猛進的發(fā)展，但一些地方城鎮(zhèn)外延式擴張與存量土地低效利用狀況并存。

近日，國土部印發(fā)實施《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，有關(guān)負(fù)責(zé)人23日對此進行了解讀。

除了建筑危舊、閑置浪費等情況，國土部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量的低效用地還表現(xiàn)在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低;產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)等。

2008年起，國土部和廣東省共同開展節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)，推進“三舊”改造。2013年以后，浙江、遼寧、上海等省(市)也陸續(xù)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點。

此次《指導(dǎo)意見》明確，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強;城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級逐漸加快，投資消費有效增長;城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

城鎮(zhèn)低效用地盤活利用潛力巨大。據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計，該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，相當(dāng)于全省4年的新增建設(shè)用地規(guī)模。

該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前有三方面因素導(dǎo)致城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進展較慢。首先土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜;其次激勵措施不夠，各方參與積極性不高，一些社會資本望而卻步;第三，部分土地歷史遺留問題多。

過去，城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補償，無緣分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開發(fā)困難重重。

此次《指導(dǎo)意見》提出，要建立健全政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強改造開發(fā)的動力。在低效用地再開發(fā)過程中，要充分尊重土地權(quán)利人的意愿，妥善解決群眾利益訴求，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，嚴(yán)格保護歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地。

《指導(dǎo)意見》還完善了多項激勵機制，鼓勵原國有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開發(fā);積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā);鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu);鼓勵集中成片開發(fā);對加強公共設(shè)施和民生項目建設(shè)的，地方政府可以給予適當(dāng)政策獎勵。

對于城鎮(zhèn)低效用地，《指導(dǎo)意見》將其明確限定為第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，并且要求權(quán)屬清晰、不存在爭議。將禁止類、淘汰類、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地，以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開發(fā)重點。

為防止標(biāo)準(zhǔn)過低、造成大拆大建，2009年以后發(fā)生的建設(shè)用地不納入改造開發(fā)范圍。